降成本：中美税制及税负比较研究

本文选自“泽平宏观”微信公众号。

导读

9月28日美国总统特朗普提议进行30年来的最大一次税改，新税法旨在降低个人和企业的税率、简化税务制度以及提高福利。税改框架建议将个人税率从七档改为三档：12%、25%和35%，最高级别低于当前的39.6%;建议将企业税率从目前的35%下调至20%。

中国近年来推出的供给侧结构性改革同样包含减税清费，减税是供给侧改革降成本的重要措施。在全球面对税收竞争的背景下，中美税制有哪些异同?中美宏观税负到底孰高孰低?未来中国税制改革方向?

摘要

税制比较：中国实行分税制，美国实行财政联邦主义。中国现行的分税制分为中央税、地方税、中央和地方共享税。增值税、企业所得税、个人所得税和消费税是主要税种。美国是典型的财政联邦主义，分为联邦、州和地方(郡县、市镇村)三个级次。各级政府只是事权范围、管辖地域的不同，没有上下级关系。每个政府级次都有相对独立的主体税种，形成联邦税、州税、地方税的体系，州和地方有较大的税收管理权。联邦税收主要由所得税(个人所得税、企业所得税)、社会保险税等组成;州税以销售和总收入税、个税为主;地方税以房产税为主。

中美税种的主要差异。1)中国以增值税为主体税种，而美国以所得和财产税为主，但没有开征增值税;2)美国有完善的财产税，是地方税的主体税种，中国的房地产税仍在试点;3)中国的社保采取缴费方式，统筹与个人账户相结合，美国则是法定的社保税，成为联邦税的主体税种。

中美税法立法程序：中国高效，美国繁杂。中国税收立法程序更短，制定过程更加高效;美国的税收立法程序需经历循环往复，体现行政、立法权的制衡，联邦、州和地方政府间的制衡。

中美宏观税负比较：大、中、小口径下的中国宏观税负低于美国，全口径下略高于美国，但主要源于近年来土地出让收入迅速增长。宏观税负通常指一个国家在一定期间内税收收入(或财政收入)占当期国内生产总值(GDP)的比重，反映一个国家税收的总体负担水平。1)小口径：不考虑社会保险的情形下，中国宏观税负低于美国。小口径的宏观税负以中国的税收收入为分子，将美国的税收收入剔除掉社会保险税后的税收入作为分子，中国2014年为18.5%(2016年17.5%，下降趋势)，美国为19.3%。2)中口径：考虑税收、社保的情形，美国宏观税负水平大部分年份高于中国，美国仍在趋势向上，而中国税负显现向下迹象。2014年中国为23.5%(2016年22.5%)，美国为25.2%。3)大口径：考虑税收、社保、非税的情形，美国宏观税负水平高于中国。2014年为26.8%(2016年26.4%)，低于美国8.2个百分点。4)全口径：中国有四本预算，全口径下的宏观税负水平2009年起中国超过美国，但主要源于中国的土地出让收入近年迅速增长。2014年中国为35.5%，略高于美国0.5个百分点。

未来中国税制改革的方向。继续清理非税收入，提高税收占比;逐步提升税收法律级次，实现税收法定;逐步提高直接税比重，改变企业税负感重的状态;个人所得税实施综合与分类相结合，增加可抵扣的项目，降低最高边际税率，提高税收遵从度，明确个税改革的目的;改革资源税、消费税等税种，充分发挥保护环境、促进绿色发展，反映资源的稀缺性;加快房地产税立法，构建地方税体系;清理规范税收优惠，实现所有企业的公平竞争。

正文

供给侧改革的五大任务是：去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。其中，减税是降成本的重要措施。特朗普上台后提出将进行大规模减税，而中国近年来推出的供给侧结构性改革同样包含减税清费。在全球可能掀起减税潮及面对税收竞争的背景下，中美税制有哪些异同?中美宏观税负到底孰高孰低?未来中国税制改革方向?

研究中美税制需厘清的几个基本问题

十八届三中全会赋予财政新的定位，即“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是实现优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平和实现国家长治久安的制度保障”，财税越发得到重视，尤其今年以来“整顿财政”、全国金融工作会议的“举债终身负责”更引起对财税的关注。财政一般包括预算、税制和中央与地方关系三个方面的基本问题。本文侧重从中美税制比较出发展开研究。研究税制，需厘清几个基本问题。

1、税收的高低水平是一个国家民众的政治经济选择，并非高水平必然不好，也并不意味着低水平必然好。税收是国家为提供公共产品取得的收入。民众通过公投或者代议制选择一定水平的公共服务，进而匹配相应水平的税收和赤字、债务(未来的税收)。过高的公共服务水平必然意味着较高的税收负担，税制和税收水平的形成最终是一种政治经济选择。不同国家的经济制度和发展阶段也决定不同的税制，发展中国家侧重于筹集财政收入用于建设，更倾向于采用商品税、流转税，发达国家侧重于社会公平，更倾向于采用所得税、财产税，通过超额累进税率调节不同阶层的收入。不同制度条件下的收入来源不同，比如，中国的城镇土地属于国有，且存在大量国有企业，因此相对英美国家而言，政府收入中还有土地出让收入及国有资本经营收入。

2、税收并不必然构成企业的成本，企业缴纳并不代表企业负担，企业并不只考虑税收高低而决定投资与否，最根本的是考虑投资回报率，税收只是企业的综合成本之一。在不同的税制环境下，企业和个人作为纳税主体缴纳的税收比重不一样，但是企业作为纳税人并不意味着企业是税负的最终承担者，有可能通过有利的市场地位将税负转嫁给消费者。如果税费可以转嫁，则并不构成企业的成本，因此需要考虑税负的转嫁问题。企业在三种情况下难以转嫁税负：一是直接税的情况;二是间接税下难以取得可抵扣的凭证;三是处于不利的市场地位而难以提高价格。税负的上升或下降并不构成企业决策的决定性力量，企业最终考虑的是综合成本，是经过对人工、材料、水电燃气动力、税费等加总后的投资回报率。

3、税收遵从度、税率与税收交织，因此单个税种的税率高低不能被认为合理与否的标准。一般情况下，税率越高，避税的动机越强，税收遵从度越低，导致税基反而越小，税收越少。

4、税收的分类并非绝对，只是多角度观察税收结构的工具，因此直接税、商品税、流转税比重的高低也不存在合理的值和区间。税收根据征税对象可分为商品税与劳务税类、所得税类、财产和行为税类、资源税类、特定目的税类。根据是否可转嫁可分为直接税和间接税;根据税收的归属可分为中央税、地方税、中央地方共享税;根据缴纳的主体可分为企业还是个人缴纳;根据实际负担的主体分为企业还是个人实际负担。当公共服务水平既定之时，税收总量和赤字、债务也既定，因此，降低间接税则意味着需要直接税来弥补。

5、税收的目的决定税制改革的方向，税制向何处去取决于税收目的。税收的基本功能是筹集财政收入，在收入功能实现后公平分配等功能的重要性才更加凸显，因此不同的税收目的决定税收废立、改革的方向。诸如，个人所得税免征额的提高还是下降反映的是不同税收目的，提高意味着该税的目的是调节公平，降低意味着该税的目的是筹集收入，尽可能让更多的人进入纳税范围同时也提高居民纳税意识。

6、降低税费、提高福利水平、控制赤字和债务是“不可能三角”。单纯看降低税费符合降成本的要求，提高福利水平符合经济发展的目的是为了人民的要求，控制赤字和债务符合防范风险的要求，但三者却不能同时成立，需要谋求平衡。

中美税制概况

1 中美税制：分税制与财政联邦主义

中国现行的分税制产生于1994年的改革，分为中央税、地方税、中央和地方共享税。中央税主要包括影响范围涉及全国的税收，有利于形成统一的大市场，如关税;地方税的税源大多分散，地方政府拥有更加充分的信息，适宜地方政府征收，如房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、车船税等。我国实行“一级政府，一级预算”，目前共17个税种，由于税种相对于五级政府而言数量有限，不可能采用每级政府固定以某个税种为主的方式分税，因此，分税制主要是就中央与地方两个层次而非五级政府之间。为均衡各地财力，中央对地方政府实施转移支付，分为一般性转移支付和专项转移支付，为提高转移支付资金的使用效率并统筹使用，一般转移支付占比提高。

1)中央税由国家税务局征收管理，收入归中央政府支配使用的税种，各级地方均设立国税部门，但由于实行垂直管理，相对独立于地方政府。包括：消费税、关税、车辆购置税、印花税、车船吨税、海关代征的增值税和消费税，还包括中国铁路总公司、各银行总行及海洋石油企业缴纳所得税归中央。

2)中央与地方共享税由国家税务局征收管理，收入归中央政府和地方政府分享的税种。包括：增值税、企业所得税、个人所得税(地税局征收)、资源税。增值税由中央分享50%，地方分享50%。企业、个人所得税由中央分享60%，地方分享40%。资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税归中央收入，其余归地方。

3)地方税由地方税务局征收管理，收入归地方政府支配使用的税种。包括：土地增值税、城市建设维护税、城镇土地使用税、房产税、车船税、契税、耕地占用税、烟叶税。

就各税种所占比重而言，增值税、企业所得税、个人所得税和消费税是主要税种。其中，营改增后，2016年增值税加营业税占比40%，其中增值税占总税收31.2%;第二大税种为企业所得税，占比逐年上升达到18.1%。进口货物消费及增值税占比9.8%，消费税占比7.8%，个人所得税占比7.7%，契税、土地增值税和城建税占比分别是3.3%、3.2%和3.1%。

中央、地方政府的财政收入占全国财政收入的比重相对稳定，2016年中央占比45.35%，近年有下降趋势，地方占比54.65%。税收收入占全国财政收入比重逐年下降，由2000年的93.9%下降到2016年的81.7%。

美国是典型的财政联邦主义，分为联邦、州和地方(郡县、市镇村)三个级次。各级政府只是事权范围、管辖地域的不同，没有上下级关系，各自的权力通过宪法等法律规定，各级政府只需向本辖区的选民负责，而无需向上级政府负责。每个政府级次都有相对独立的主体税种，形成联邦税、州税、地方税的体系，州和地方有较大的税收管理权。此外存在联邦政府对州和地方的转移支付。

1)联邦税收由所得税(个人所得税、企业所得税)、社会保险税、消费税、遗产与赠与税、关税组成。其中，关税是联邦政府独征的税种，州和地方政府不能征收。2016年，联邦税收3.2万亿美元，占联邦财政收入95.3%，占GDP的16.9%。其中个人所得税占联邦税收比重最高，为49.6%，其次是社会保险税35.8%，第三是企业所得税9.6%，消费税占比3.1%，关税约1.1%。

2)州税由一般销售税和总收入税、所得税(个人所得税、公司收益税)、牌照税、房产税、遗产和赠与税、采掘税等组成，2016年为9280亿美元。其中主体税种是销售和总收入税、个人所得税，分别占税收比重为47.5%和37.2%;公司收益税占比5%，牌照税占比5.6%，房产税占比2%，其他如遗产与赠与税、采掘税等占比2.6%。销售税是零售税，对在州辖区内消费者购买货物和劳务征收的税。由于销售税是州级税收，各个州的税率不尽相同，且有的州允许州以下地方政府一起捆绑征收销售税。美国有5个州尚未开征州级销售税：阿拉斯加州、德拉瓦州、蒙大拿州、新罕布什尔州和俄勒冈州，这5个州中阿拉斯加州和蒙大拿州允许地方政府收取地方销售税。

3)地方政府税收由房地产税、销售税和总收入税、个人所得税和其他税组成，2014年地方政府税收6230亿美元。其中，房产税是地方税收的主要来源，占比高达72.5%，销售税和总收入税占比17%，个人所得税占比4.8%。

联邦、州、地方税制相对独立，且比例相对稳定。联邦税收占全国总税收约为66%，州和地方政府占比34%;在州和地方政府中，州占60%，地方占40%。

2 中美税种的主要差异：增值税、房产税、社保税(费)

中国的17个税种可划分为五大类：1)商品与劳务税类：增值税、消费税、关税;2)所得税类：企业所得税、个人所得税;3)财产和行为税类：房产税、车船税、印花税、契税、船舶吨税;4)资源税类：资源税、土地增值税、城镇土地使用税;5)特定目的税：城市维护建设税、车辆购置税、耕地占用税、烟叶税。

美国根据课税对象也可分为五大类：1)对所得征税：公司所得税、个人所得税;2)对雇佣征税：社会保障税、失业保险税;3)对财产征收：房产税;4)对交易征收：消费税、销售与使用税;5)对财富征税：遗产与赠与税。

中美税种的差异主要体现在：1)中国有增值税，而美国是发达国家中唯一没有增值税的国家;2)美国有完善的财产税，是地方税的主体税种，中国的房地产税仍在试点;3)中国的社保采取缴费方式，统筹与个人账户相结合，美国则是法定的社保税，成为联邦税的主体税种。

(1)中国以增值税为主体税种，而美国以所得和财产税为主，但没有开征增值税

增值税便于征集收入，且不论盈利与否只要有增值额即要征收，成为世界100多个主要国家采用的税种。中国“营改增”后，增值税加营业税占税收比重约40%。虽然有各种议案建议开征，但美国仍旧没有实施增值税，主要是基于政治考量和增值税本身的特性。

第一，美国的政治体制是联邦制，联邦政府与州及地方政府相对独立，层级关系较为松散。增值税要求全国统一协调，一旦开征增值税，原有的三级政府税收平衡将被打破，三级政府的税收权力需要重新分配，在不增加纳税人税收负担的前提下，尤其是州政府必须削减其最大的税源——销售税，但在美国体制下，联邦政府若想削减州的税权，几乎不可能。

第二，美国先有销售税，产生于1930年代，而增值税起源于1954年的法国，即在增值税出现前销售税在美国已经扎根。

第三，增值税的最大问题就是税收公平问题，且不一定能够全部抵扣，对于智力密集型的创业公司大量开支是人力支出，可抵扣额少。由于增值税针对商品与劳务课税，富人的边际消费倾向低，穷人的边际消费倾向高，单一的比例税率使得税款占穷人的收入比重高，不符合税负公平。

(2)美国有完善的财产税，中国的房地产税仍在试点

房产税是美国地方税的主体税种(房产税在州税的比重较小)，贡献了较大的财政来源，能够根据当地居民的偏好确定本地区合理的税收水平。中国的财产税虽然是地方政府(省级及以下)征收的税种，但税收立法权仍集中在中央，地方只能依本地区的情况制定财产税的实施细则、调整税目税率。目前中国的房产税改革仍在试点，上海、重庆的试点并不理想，目前进入到人大立法的预备阶段。而美国的房产税征收较为成熟，美国财产税的纳税人范围以及征税范围比中国更宽。

(3)中国的社保采取缴费方式，美国采用法定的社保缴税

中国的社会保障体系包含社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚四个方面，社会保险在社会保障体系中居核心地位。社会保险是一种需要雇主和雇员按比例共同缴纳的社会保险费的保障形式，实行社会统筹与个人账户相结合的模式，企业缴纳的部分计入社会统筹账户，个人根据收入水平缴纳的资金计入个人账户。企业承担养老、医疗、失业、工伤、生育保险和住房公积金，俗称“五险一金”，个人只承担养老、医疗和失业保险，不承担生育和工伤保险。以2017年北京为例，企业的综合缴费率为31.1%，加上住房公积金12%合计为43.1%;个人的综合缴费率为10.2%，加上个人缴纳的住房公积金12%合计为22.2%(表6)。中国的社会保障费不构成政府的一般财政收入，征收由人力资源与社会保障部门负责，但是运营管理则由专门的机构——全国社会保障基金理事会负责。根据《社会保障法》，养老保险基金将逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。

美国的社会保障税直接构成政府的财政收入，由财政部下设的国内收入署负责征收管理，且为联邦税的主体税种之一，分为老年遗属及残疾保险税、医疗保险税和失业税三个税目，实行全国统筹。企业缴纳的养老遗属及残疾保险税率为6.2%、医疗保险税率1.45%，失业保险为6%，合计承担13.65%。个人缴纳养老遗属及残疾保险税率6.2%、医疗保险税率1.45%，不负担失业保险税，个人承担合计7.65%。相较而言，中国的企业和个人的社保税(费)率高于美国17.45和2.55个百分点(不考虑住房公积金)。美国没有生育保险，而是纳入医疗保险。美国实行现收现付的筹资模式，企业和个人缴纳的均用来支付当前的保障和资助。

3 中美税法体系：中国有统一的税法但法律级次不高;美国不存在统一的地方税制度，税收立法权在各级议会，但税制的权威性高

中国税收立法坚持“统一税法”的原则，现行税收法律体系由税收法律、税收法规、部门及地方规章共同组成，由不同的机关制定，其法律效力也不同(如表2)。总体上看，我国的税法体系的法律层次不够。第一，全国人大及其常务委员会制定的税收法律仅有《企业所得税法》、《个人所得税法》、《车船税法》和《税收征收管理法》及2016年12月25日通过并于2018年1日1日起实施的《环境保护税法》。第二，大量是以暂行条例的形式存在，属于国务院制定的税收法规(国务院根据全国人大及常委会授权立法、根据宪法和税收法律制定的税收行政法规)，包括《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》、《资源税暂行条例》、《土地增值税暂行条例》等。第三，国务院主管税务部门财政部、国家税务总局和海关总署制定的部门规章，包括《增值税暂行条例实施细则》、《资源税暂行条例实施细则》。第四，地方权力机关制定税收地方法规总体受到限制，但海南省及所有自治区可以制定有关地方性法规。

美国主要是以宪法为基础，以立法机关颁布的国内收入法典等为主干，以税收法规为补充，形成了联邦、州、地方三级平行的法律制度，高度法制化、规范化。“无代表，则无课税”，税收法定原则是其基本原则，美国主要企业税种征收均有法律依据。违宪审查原则也是其另一特色，1895年因为个人所得税违反联邦宪法而禁止颁布。在美国，联邦税法由国会制定，各级政府有其自己的税务机关，拥有独立的立法权、执法权。独立性和纳税人有表决权是美国税法制定的显著特征。州和地方议会无需联邦批准，2/3以上公民投票表决后即可执行。这样导致不同州税法差异很大，所以不同区域税法不相容。比如，有5个州不征收销售税，且征收的州税率也是从3%到7%之间不等。

4 中美税法立法程序：中国高效，美国繁杂

总体上中国税收立法程序更短，制定过程更加高效;美国的税收立法程序需经历循环往复，体现行政、立法权的制衡，联邦、州和地方政府间的制衡。以预算为例，美国预算编制、审批实际上是一个立法过程，程序相当严格，时间周期一般是20个月。

中国税收立法程序需经历以下三个阶段：

1)提议阶段：一般由国务院授权的税务主管部门负责立法的调研等准备工作，并提出立法方案或税法草案，上报国务院。

2)审议阶段：税收法规由国务院负责审议;税收法律在经国务院审议通过后，以议案的形式提交全国人大常委会有关部门，征求意见并修改后，提交全国人大或全国人大常委会审议通过。

3)通过和公布阶段：税收行政法规由国务院审议通过后，以国务院总理的名义发布实施;税收法律，在全国人大或其常委会开会期间，先听取国务院关于制定税法议案的说明，经过讨论及简单多数方式通过后，以国家主席名义发布实施。

美国税收立法程序需经历以下六个阶段：

1)行政部门准备提案

对法典的修正案最初由美国总统或者国会的议员提案。其中，总统的税收提案首先要由财政部做一系列的准备工作，然后由总统的班子修改。最后，修改好的方案作为提案递交国会。

2)众议院辩论

税收提案首先被提交给众议院，并先由众议院中负责全部税收事务的税收委员会举行公开听证会，之后该委员会做出是否批准的决定。经该委员会批准的提案被送回众议院进行辩论，然后对税收委员会书面提交这一提案表示赞同或反对。

3)参议院辩论

众议院通过后的提案被送交参议院，并先由参议院中负责税收事务的财政委员会举行公开听证会，之后该委员会做出是否提交参议院的决定。经该委员会通过的提案被送回参议院进行辩论和研究，然后进行票决。如果参议院直接通过提案，该提案将直接被提交总统。

4)对众参两院的协调

大多时候，提案在参议院很难不加修改就能通过，若经过参议院修改后，众参两院通过的提案内容是不同的，因此提案需要由一个两院组成的协调机构——联席会议委员会对其中的差别进行协调、解决。联席会议委员会报告被送回众参两院后，两院只能对该提案表示通过或反对通过。通过后的提案要被汇编成法律条文，提交给总统。

5)总统意见

总统接到国会的法案后，有10天时间进行审查，由政府各部门对法案进行分析研究，由管理与预算办公室对各种观点以备忘录形式进行汇总和归纳。美国总统签署后，即成为法律。

6)国会对总统的否决的表决

总统若否决法案，会把法案退回两会，众参两院重新进行表决。达到绝对多数(2/3以上同意)则国会推翻总统的否决，法案成为法律，否则法案作废。

中美现行税制结构对比

从大类上讲，现代税收原则分为两类：公平类税收原则和效率类税收原则。对于发展中国家的中国来说，从本国国情出发，以效率为侧重点的“效率型”税制更能促进国民经济腾飞，因此更具实践价值。而对于发达国家美国，选择“公平型”税制更有助于社会稳定。中美两国有不同的税制选择，在税制结构上各自也必然有不同的侧重(如表7)。

1 课税对象：商品课税与所得课税

1.1 中国：商品课税为主

中国商品税主要包括增值税、消费税、营业税(改革前)、关税。中国所得税主要包括个人所得税、企业所得税。可分别计算商品税和所得税在整个税收收入中的比例(如图7)。中国课税以商品税为主，约占全部税收的50%，但占比在下行;所得课税占比整体上行，约29%。

1.2 美国：所得课税为主

美国商品税主要包括消费税、销售和总收入税。美国所得税主要包括个人所得税、企业所得税、社会保险税。分别计算商品税和所得税在税收收入中的比例(图8)，所得课税与商品课税在总税收收入中占比都比较平稳，商品课税占比约14%，所得课税占比约70%，财产税占比11.5%。

2 税收性质：直接税与间接税

2.1 中国：以间接税为主，注重筹集收入的效率

直接税，是指纳税义务人同时是税收的实际负担人，纳税人不能或不便于把税收负担转嫁给别人的税种。由于直接税相对难以转嫁，纳税人即为负税人，且可以通过超额累进税率的设计调节社会公平即“收入和财产多者多纳税”，因此体现量能纳税和税负公平原则。当经济体发展到一定程度，公平问题越发突出，因此发达国家多以直接税为主。中国的直接税主要包括：1)所得税中的个人所得税、企业所得税;2)财产税中的房产税、契税、车船税、船舶吨税、车辆购置税;3)行为税中的城市维护建设税和烟叶税。但是这种分类并非绝对，税收最终能否转嫁除了税收特性外，还取决于税收的载体—交易的商品和服务的市场状态，比如房产税一般认为是难以转嫁的直接税，但当房地产市场处于供不应求时，需要卖方承担的房产税和个人所得税便因其强势地位而转嫁给买受人。中国的直接税在2016年达到5.3万亿，占税收比40.7%，低于间接税的比重，但近年整体逐步上行，也符合十八届三中全会提出的“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重”。

间接税，是指纳税义务人不是税收的实际负担人，纳税义务人能够用提高价格或收费标准等方法把税收转嫁给他人的税种，即纳税人与负税人不一致。间接税一般对商品和劳务征税，商品生产者和经营者通常均将税款附加或合并于商品价格或劳务收费标准之中，从而使税负发生转移。由于富人的边际消费倾向低于穷人的边际消费倾向，而对流转的商品和劳务征税一般采用单一税率而非累进税率，因此对富人征税的总额实际上占其收入的比重低于穷人，具有“累退性”，因此间接税难以体现税负公平和量能纳税的原则。但由于计算相对简单，不取决于盈利而取决于商品的销售，税源广泛，容易较快地筹集税收，因此发展中国家多以间接税为主。我国的间接税主要包括：1)流转税中的增值税、消费税、关税;2)资源税类的资源税、土地增值税、城镇土地使用税和耕地占用税;3)行为税中的印花税。中国的间接税在2016年达到7.7万亿，占比59.3%，占比高出直接税18.6个百分点，近年来占比逐步下降，与“营改增”的减税降负有关。

2.2 美国：以直接税为主，注重调节公平

美国的直接税主要包括个税、企业所得税、房产税、社会保险税、牌照税、遗产及赠与税。截至2014年低，美国的直接税达到3.73万亿美元，占税收比85.3%，占比总体比较稳定，近年略有下降趋势。其中个人所得税占直接税的47%，社会保险税占直接税比27%，房产税占直接税比13%，企业所得税占直接税比为10%。

美国的间接税主要包括消费税(联邦)、销售和总收入税(州和地方)、关税(联邦)。截至2014年底，美国的间接税达到6447亿美元，占税收比重为14.7%。间接税的主导力量是州和地方的销售和总收入税，占间接税比重为80%。

3 税收缴纳主体：企业与个人，税负感体现在不同主体

3.1 中国：企业缴纳的税收占比约88%，但逐年下降;考虑到非税收入，企业缴纳税费占财政收入比约90%，但仍是逐年下降趋势，企业缴纳的税收占比高，税负感强

中国的税收构成中，由企业缴纳(不含代扣代缴)的税种主要有：企业所得税、增值税、营业税(以前)、消费税、城市维护建设税、关税、土地增值税、资源税、耕地占用税、城镇土地使用税、房产税、印花税。由个人缴纳的税种主要有：个人所得税、车辆购置税(企业也会涉及)、车船税、契税。根据上述分类标准，计算表明：企业缴纳的税收占比总体不断下降，2016年为88.2%;个人缴纳的税收占比总体呈上升趋势，2016年为11.8%。考虑到我国财政收入中非税收入占比较大，2016年税收占财政收入比为82%，非税收入占财政收入比为18%，非税收入主要包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入和其他收入，构成了企业税收之外的负担，2016年达到2.9万亿元。因此，考虑到非税收入同样由企业缴纳，由企业缴纳的税费占财政收入比重较不考虑非税收入时提高，2016年达到90.4%，但是从趋势看占比呈下降态势;个人缴纳的税费占财政收入比上升，2016年为9.6%。

3.2 美国：企业缴纳税收占比约37.2%，整体呈现下降趋势;个人缴纳税收占比约62.8%，呈现上升趋势。

美国由企业缴纳的税收主要有：联邦社会保险税、联邦州和地方企业所得税、联邦关税、联邦消费税、州和地方销售税。截至2014年底，美国由企业缴纳的税收为1.63万亿美元，占税收比重37.2%，近年来占比整体呈下降趋势。

美国由个人缴纳的税收主要有：联邦、州和地方个人所得税、州和地方房产税、联邦遗产及赠与税、州牌照税。截至2014年底，美国由个人缴纳的税收为2.75万亿美元，占比62.8%，近年来占比整体呈上升趋势。

需要说明的是，美国的社会保险税由企业和员工共同承担，主要包括养老保险(包括遗属残疾保险)、医疗保险和失业保险，其中企业缴纳养老保险税率6.2%，医疗保险税率1.45%，失业保险6%，企业缴纳的社会保障综合税率为13.65%;员工个人缴纳的养老保险税率为6.2%，医疗保险税率为1.45%，不负担失业保险，员工缴纳的社保综合税率为7.65%。因此，在计算企业和个人缴纳社保税时根据13.65%和7.65%进行拆分。

4 实际负担主体：企业与个人，部分税收由企业转嫁个人，并非企业的负担

4.1 中国：企业实际承担税收的23%，考虑到非税收入后实际承担税费的37%，均低于个人承担的比例，但占比趋势在上升

由于间接税可以转嫁，因此由企业缴纳的税收并不必然代表企业的负担。因此，在间接税占比较高的经济体，企业缴纳的税收占比高，但企业的实际负担却并不一定高，形成的错觉却是企业承担了大量的负担，也是间接税比重较高的国家面临的问题，被认为企业税负较高。在中国的税收构成中，由企业实际承担的税收主要有：企业所得税、城市维护建设税和房产税。由个人实际承担的税种主要有：个人所得税、增值税、营业税(以前)、消费税、关税、车辆购置税、车船税、契税、资源税、土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税。但是这个划分标准并非十分确切，只是相对粗略的二分法，因为部分税种的实际负担主体既可能是企业也可能是个人，比如房产税、印花税、车辆购置税、契税等。

我国企业实际承担的税收占税收比重总体在上行，2016年为23%;个人实际负担的比重在下行，2016年为77%。考虑到非税收入，企业实际承担的税费占财政收入比在上升，2016年为37%，仍低于个人实际负担的比例63%。

综上，中国企业作为缴纳主体承担税收的88%，但实际只承担23%;企业作为缴纳的主体承担税费(含非税收入)的90%，但实际只承担37%，这是由我国间接税比重较高及非税收入比重较高决定的。

4.2 美国：企业实际承担税收的26.6%，近几年占比在上升;个人实际负担73.4%，近几年占比在下降

美国企业实际承担的税收主要有：联邦社会保险税(企业承担的综合税率13.65%)、联邦州和地方企业所得税。截至2014年底，美国由企业承担的税收为1.16万亿美元，占税收比重26.6%，近年来占比在上升。

美国由个人实际承担的税收主要有：联邦社会保险税(个人承担的综合税率7.65%)、州和地方个人所得税、联邦关税、联邦消费税、州和地方销售税州和地方房产税、联邦遗产及赠与税、州牌照税。截至2014年底，美国由个人负担的税收为3.21万亿美元，占税收比重73.4%，，近年占比在下降。

5 财政与税收的分权程度：中央税和地方税，中美两国的中央税均约占一半

5.1 中国：转移支付前中央约占45%，转移支付占37%，形成一定程度的财权集中及再分配

我国现行的财政体制基本形成于1994年的分税制改革，分税制改革前财政收入占GDP的比重、中央财政占全国财政的比重逐年下滑，1993年中央财政收入占比仅22%，不利于中央加强宏观调控。为增强中央对地方的控制及财政汲取能力，1994年开始以分税分权为核心的改革，当年中央财政收入占比迅速提高到55.7%。2016年中央财政收入7.24万亿，占比45.4%，近十年来占比逐年下降，但仍对财权有较强的控制力;地方财政收入8.72万亿，占比54.6%，近十年来占比逐年上升(图17)。

由于地方政府事实上承担着大量的支出责任，从支出占比看，中央政府支出14.6%，地方支出85.4%，但中央政府掌握财权和财力，因此中央对地方实行转移支付和税收返还，以解决地方政府的财力不足。经过转移支付后，中央实际收入约占8%，地方实际收入约占92%，不足部分通过发行国债和地方政府债券弥补。

5.2 美国：虽然三权分立以及州的独立性较强，但联邦财政收入占比50%，近几年整体稳定

美国实行三权分立的政治体制，联邦、州和地方三级政府相对独立，但是从财政收入看联邦政府依然居于主导地位。2014年联邦财政收入30215亿美元，占全国财政收入比49.9%，大部分年份均在50%左右，在2008-2009年金融危机时期，由于州和地方政府的主体税源即销售和总收入税、房产税大幅缩水，从而联邦财政收入占比上升至2009年的57.9%。州和地方政府财政收入占比约50%，其中，州财政收入占全国比30%，地方政府财政收入占全国比约20%(图20)。

美国联邦对各州和地方有转移支付，2014年联邦政府对州和地方政府转移支付6022亿美元，其中对州转移支付5357亿美元，对地方政府转移支付666亿美元(表22)。转移支付后，联邦财政收入占全国收入比约40%，州和地方政府占全国收入比约60%(图21)。相比于中国转移支付比重高达40%，美国的联邦制政治制度体现了联邦对州和地方政府财权的控制力弱于中国。

中美宏观税负比较：大、中、小口径下的中国宏观税负低于美国，全口径下略高于美国，但主要源于近年来土地出让收入迅速增长

宏观税负通常指一个国家在一定期间内税收收入(或财政收入)占当期国内生产总值(GDP)的比重，反映一个国家税收的总体负担水平，体现了国民收入的分配状况以及国家参与国民收入分配的程度和可支配社会资源的能力。

在不同国家间比较宏观税负时，统一口径是关键，不同口径下的宏观税负相差较大，需要考虑不同的税制结构和国情条件。比如，中国的社会保障制度采用缴费而美国是缴税的形式;中国的城镇土地属于国有，因此土地转让时政府可获得土地出让收入，而美国不存在;中国存在大量的国有企业，因此存在国有资本经营预算，而美国则没有;中国目前还存在大量的非税收入，而美国则相对较少，上述差异是客观存在的基本国情，是不同政治经济制度在财政税收领域的反映，既然制度不存在优劣，不同制度下的国家财政汲取能力或者宏观税负便无必然的优劣评价，因此比较中美宏观税负需要注意不同的口径。

本文将宏观税负的分为四个口径：小口径、中口径、大口径和全口径，口径的差别只在于衡量政府入(税收、财政等)的差别，分母都是GDP。小口径，即用不包含社保税的税收收入除以GDP;中口径，即用税收收入与社会保险收入之和除以GDP;大口径，即用包含了税收收入、非税收入以及社会保险费的收入除以GDP。由于中国从2010年开始构建四本预算，除公共预算和全国社会保险基金预算外，还有政府性基金预算及国有资本经营预算，全部加总即为全口径的政府收入，以此除以GDP得到全口径下的宏观税负水平。

1 小口径：不考虑社会保险的情形下，中国宏观税负低于美国

由于美国的社会保障制度是企业和居民通过缴税的方式为基础的，且社会保险税占联邦税收收入的36%，而中国的社会保险是缴费为基础，不纳入公共预算，为可比计算，先不考虑社会保险。

小口径的宏观税负以中国的税收收入为分子，将美国的税收收入剔除掉社会保险税后的税收入除以美国同期GDP。小口径下的中国宏观税负从2005-2013年在上升，从15.4%上升到18.6%，而后下行至2016年的17.5%，呈下降趋势(2014年为18.5%)。小口径下的美国宏观税负在2005-2007年上升，2008-2010年金融危机期间因财源缩减而宏观税负水平迅速下行，2010年达到16.5%，其后上升至2014年的19.3%，呈上升趋势。综上，不考虑社会保险的情形下，中国的宏观税负水平低于美国(如图23)。

2 中口径：考虑税收、社保的情形，美国宏观税负水平大部分年份高于中国，美国仍在趋势向上，而中国税负显现向下迹象

中口径采用中国的税收收入加上社保基金决算收入(剔除财政补贴)之和除以当期GDP，美国与之相似的口径是用包含了社保税的全国税收收入除以GDP。中口径下的中国宏观税负水平上升，在2015年略降，2016年为22.5%(2014年为23.5%)，近年有下行趋势。中口径下的美国宏观税负在2005-2007年上升，2008-2010年金融危机期间下降，随着经济复苏税收收入回归常态，2011年及以后宏观税负上升，2014年达到25.2%。因此，中口径下的大部分年份美国宏观税负水平高于中国，2006年更是高出6.7个百分点，仅2012年中国宏观税负水平高出美国0.2个百分点(图24)。

3 大口径：考虑税收、社保、非税的情形，美国宏观税负水平高于中国，差距最大时高出13.7个百分点，最小差距为2.1个百分点

大口径考虑税收收入、社保收入和非税收入，在中国是公共财政收入与社会保险基金收入(剔除财政补贴)之和除以GDP，美国则是全国财政收入(税收收入+非税收入)除以GDP。大口径下，美国的宏观税负水平自2005年以来均高于中国，差距最大时在2007年，高出13.7个百分点。但是随后美国受到金融危机的影响，财政收入出现负增长，两年间大口径宏观税负下降10.5个百分点，而后逐步回升至近年来的33%左右(2014年为35%)，且呈上升态势。

中国的大口径宏观税负水平自2005年以来整体增长，直到2016年下滑约1个百分点至26.4%(2014年为26.8%，低于美国8.2个百分点)，充分证明中国近几年来的减税降费取得成效。

4 全口径：中国有四本预算，全口径下的宏观税负水平2009年起中国超过美国，但主要源于中国的土地出让收入近年迅速增长

自2010年起，中国开始构建公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算，形成有机衔接、更加完整的政府预算体系。因此全口径的政府收入应当包括上述四个部分，在2013年及之前，中国全口径的宏观税负水平整体向上，其后连续三年下降(2014年35.5%，2015年为33.9%)，2016年全口径的政府收入达到24.6万亿，宏观税负水平为33.1%。

与美国比较，2008年及之前美国宏观税负高于中国全口径的宏观税负，2008年美国高出中国4.6个百分点(美国32.1%，中国27.5%)，2009年及以后迅速超过美国宏观税负，2009和2010年反而中国高出美国3.1个百分点(2009年美国25.4%，中国28.5%)和1.1个百分点(2010年美国31.7%，中国为32.8%)，主要源于中国2009年和2010年土地出让迅速增长带动政府性基金的增速分别为17.3%和100.6%(图26)。2014年全口径下的中国宏观税负35.5%，略高于美国0.5个百分点。

但是，全口径下的宏观税负可能高估中国税负水平。第一，中国的四本预算有诸多交叉重复的地方，比如，政府性基金收入和国有资本经营预算调入一般公共预算，且将逐步提高调入比重。第二，土地出让收入更多源于我国的城镇土地国有。根据IMF《政府财政统计手册》定义的统计口径，由于“国有土地出让行为是一种非生产性资产的交易，结果只是政府土地资产的减少和货币资金的增加，并不带来政府净资产的变化，不增加政府的权益”，国际上一般不将其计入政府收入。第三，即使中国计入该部分收入，也应剔除成本补偿费用支出,只计算土地出让的净收益。2016年全国土地出让收入超过3.7万亿元，考虑到仅征地和拆迁补偿就超过了土地出让收入的一半以上，因此政府实际可支配的收入低于宏观税负。

中国税制改革的可能方向

中国目前的税制存在一系列问题：法律级次不高，存在较多的条例和暂行条例，税收法定还有待进一步深化;非税收入比重较高;地方税体系未能建立;间接税比重过高而直接税偏低导致税负归宿不确定，企业税负感高;个人所得税仍是分类纳税，未能综合考虑各项扣除;资源税、消费税等税种未能充分发挥保护环境、促进绿色发展、反映资源的稀缺性的作用;房地产相关的税种缺乏整合;税收优惠较多导致竞争不公平。根据上述存在的问题分析未来的税制改革方向。

1 继续清理非税收入，提高税收占比

我国非税收入近年来占比不断提高，逐步提高至18%。较高的非税收入比例中大量的收费，容易成为税收不足时地方政府变相筹集收入的手段。中央持续推进清费行动，取消一系列费用并公开收费项目，未来该方向还将继续，税收占比可能从下降转为上升趋势。

2 逐步提升税收法律级次，实现税收法定

我国目前的税收法律较少，除《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》、《税收征收管理法》外，《环境保护税》将于2018年1月1日实施，《车辆购置税法》仍在征求意见中，此外则是大量的行政性法规、部门规章。因此，未来将逐步形成税法体系，占税收较大比重的增值税立法尤其重要，税收立法利于真正实现税收法定。

3 逐步提高直接税比重，改变企业税负感重的状态

当前企业税负感较重的原因除了有非税收入的负担外，税制结构中的间接税比重过大，大量的税收由企业作为纳税人缴纳，即使是可转嫁的流转税也会让企业产生实际负税的错觉。并且部分企业可能因未能取得足够的抵扣凭证而难以抵扣增值税，部分企业因行业竞争激烈而难以提高价格，转嫁不出去税收。未来可能逐步降低间接税，而提高直接税的比重，改变企业税负感重及税收归宿难以确定的问题。虽然当前我国企业在部分行业的盈利能力强于美国企业，但日益面临美国可能降低企业所得税的压力，由于中美税制的差异，企业所得税占美国财政仅8.4%，我国企业所得税占比18%，同等税率的下降，对我国造成的税款流失更加严重，因此我国企业所得税的调整方向不在于税率而在于鼓励科研支出，增加加计扣除等，不直接降税率而提高企业的研发投入以提高竞争优势。

4 个人所得税实施综合与分类相结合，增加可抵扣的项目，降低最高边际税率，提高税收遵从度，明确个税改革的目的

当前个人所得税采用分类征收，不同的收入类别所需缴纳的税收存在差异，不利于体现税收公平，同时未能对个人的总收入征税。未来可能实现综合与分类相结合的办法，将部分收入汇总征收，并随着生活水平的提高逐步增加可抵扣的项目。目前的最高边际税率为45%，在此种情况下税收遵从度并不高，除工薪阶层的个税由企业代扣代缴外，还有诸多避税逃税行为游离在体系外，降低最高边际税率可以提高税收遵从度进而扩大税基。

当然，个人所得税的上述改革背后需要明确个税改革的目的，是以筹集收入为主还是调节收入为主。不同的目的决定不同的改革方向，如果以筹集收入为主，势必降低免征额、降低税率，尽可能地让更多人纳入到缴税的范围，同时能够提高居民的纳税意识;如果以调节收入为主，则应该提高免征额而只对富人征税。

5 改革资源税、消费税等税种，充分发挥保护环境、促进绿色发展，反映资源的稀缺性

资源税已经做了从量计征到从价计征的改革，但是税率依然较低，未来将提高税率并扩大范围。消费税则可能调整征收对象，扩大对高污染、高耗能产品及部分高档消费品的征税，同时提高税率，真正实现以税收促进新发展理念的实施。

6 加快房地产税立法，构建地方税体系

营改增之后，虽然通过调整中央与地方的收入分成比例以保证地方财力，但是地方税体系迟迟未能建立。美国的地方税体系以房产税、个人所得税、销售与总收入税为主体，中国可以将房地产税逐步作为地方税的主体税种，与其他地方税共同构建地方税体系。目前，房地产税已经处于全国人大立法的预备阶段，由于真正出台房地产税需要解决不同产权性质的界定、整合房地产相关的税种、设定征收的标准(无论以套还是面积征收均存在不可能绝对公平，不可能让所有人满意的问题)等一系列问题，因此短期内出台的可能性不大，但未来出台并立法是必然趋势。

7 清理规范税收优惠，实现所有企业的公平竞争

十八届三中全会提出“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。”未来的税收优惠将形成全国一盘棋的统筹。（编辑：姜禹）