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解读美国政府对科技巨头发起的反垄断战 FAAG缘何惹众怒?

2019年7月6日 07:46:26

本文来自 腾讯证券,作者:仲夏

7月5日讯,在整个意识形态领域,要求华盛顿必须对科技巨头采取更多措施的呼声已经越来越高。

对科技巨头【尤其是Facebook(FB.US)和Alphabet旗下的谷歌(GOOG.US)】越来越强烈的抵触情绪,引发了一场社会运动。这场运动可能会摧毁华盛顿方面长达40年之久的共识,即在为企业竞争设定边界时要顺从市场。国会议员、学者和活动人士正就如何最好地解决人们的担忧展开激烈辩论。人们担心,无论是科技行业还是其他行业的企业巨头,都已变得过于强大、增长过快。

反垄断法到了重新修订之时?

在竞选过程中,民主党总统候选人抨击了从亚马逊公司到农业综合企业集团等巨头的权力,这让人想起了泰迪-罗斯福(Teddy Roosevelt)的精神。一个世纪前,罗斯福攻击垄断了美国铁路和石油行业的大型信托公司,简介定义了“反垄断”的含义。在国会山,民主党人和共和党人已经联合起来,计划对影响力过于集中的经济实体进行广泛的国会审查,这甚至可以追溯到上世纪50年代轰动一时的听证会。

特朗普政府通常被视为对企业友好,它正准备调查谷歌和Facebook可能对竞争对手采取的压制措施,这两家公司从极客初创企业迅速成长为影响从市场到选举等方方面面的“超级寡头”。

在人们普遍反思反垄断之际,科技巨头遭到了强烈反对。而过去围绕政府该不该干预市场的左右之争,也变得不那么界限明确了。

尽管旧的信念面临着新的挑战,但对于接下来会发生什么,人们几乎毫无所知。而法律和立法途径可能需要数年的讨论才能得出结论,讨论的选项包括加强对公司和公司拆分的审查。

密歇根大学(University of Michigan)法学教授丹尼尔-克兰(Daniel Crane)在最近的一篇文章中写道:“反垄断法现在处于这一代人生命中最需要重新进行商榷变革的时刻。”

据媒体报道,美国司法部(Justice Department)正在加紧对谷歌的调查,并有权调查苹果公司,而美国联邦贸易委员会(Federal Trade Commission)则对Facebook和亚马逊可能的反垄断调查拥有管辖权。众议院司法委员会表示,将对数字市场的竞争展开调查。州一级的检察长也在准备对大型科技平台展开调查。

反垄断重新成为焦点,反映政治和经济力量的分裂。许多民主党人正转向左翼,更多地指望政府解决经济和社会问题。共和党政府则很难平衡其联盟,其中既包括长期的商界盟友,也包括总统特朗普的民粹主义根基,后者时常就外包和移民问题向美国商会公开发难。

这些转变搅乱了已有数十年历史的“华盛顿共识”的其他方面,比如是否以自由市场为本,以及要不要拥护自由贸易和全球化。

尽管失业率仍处于历史低点,但许多经济学家将工资停滞不前、经济不平等加剧、生产率低迷与美国工业集中度提高、反垄断执法松懈联系在一起。

如今的巨头们较上世纪更为强大?

自上世纪80年代初以来,许多反垄断措施的执行力度都有所下降,2017年司法部的投诉比1981年的反垄断案件数量少61%。与此同时,并购活动大幅增加,根据美国并购与联盟协会(Institute for merger, Acquisitions and coalition)汇编的数据,目前每年报告的并购交易数量是40年前的7倍以上。

上世纪90年代出现了一波大型电信合并浪潮,由贝尔电话公司的拆分创建的长途和地区竞争对手相互收购。银行业和金融服务业也掀起了合并浪潮,造就了花旗集团和美国银行等巨头。2008年金融危机期间,监管机构加快了这一进程,以防止实力较弱的机构倒闭。

地方和区域连锁药店则纷纷收购竞争对手,如今大部分销售都集中在四家公司手中。根据IBISWorld的数据,2018年四大航空公司控制了美国市场75%的份额,而十年前这一比例还不到60%。近90%的铁路市场由四家公司控制。民主党总统候选人参议员艾米-克罗布查尔开玩笑说,这根“大富翁”棋盘游戏中的数字不谋而合。美国仅有的两家棺材和骨灰盒制造商控制着80%的市场。

科技公司首当其冲

大型科技公司一直是关于反垄断的辩论最为激烈的领域。这些公司对美国经济和社会的重要性在20年前是不可想象的,公众对这些公司对一系列市场、国家话语权和隐私的所作所为越来越感到担忧。

谷歌、亚马逊(AMZN.US)、Facebook成为众矢之的,以及尽管对其批评声音较小、但仍被批评人士归为这一集团的苹果。

垄断者通常被指控利用他们的影响力来榨取更高的价格,尽管其中一些巨头免费提供了许多服务。批评人士认为,这些公司并没有对消费者造成直接的经济损害,而是利用其市场力量将业务转向自己的业务,削弱竞争,吞噬零售、音乐、广告和其他行业的利润,同时压制创新。多数批评人士认为,如果有更多企业在这些领域展开竞争,除了价格外,一定会有更大力度的隐私保护措施出台。

科技公司普遍表示,它们相信自己在充满活力和高度竞争的市场中运营,不认为自己是非法垄断企业。亚马逊创始人兼首席执行官杰夫-贝佐斯在2019年致股东的信中,强调了亚马逊业务在许多方面的高度竞争性。

在去年的一次国会听证会上,当被问及Facebook是否垄断时,创始人马克-扎克伯格(Mark Zuckerberg)说:“我当然不这么认为。谷歌在与欧盟反竞争行为的斗争中声称,其产品和服务促进了选择和竞争。苹果公司在回应有关其应用程序商店反竞争的指控时,称其对应用程序开发商的限制和规定给消费者带来了安全上的好处。

白宫开始警觉大型企业的兼并

政客们则把目光投向各行各业企业不断加剧的垄断现象,其中包括银行业、医疗和有线电视等。他们给这些行业贴上了罪恶的标签,比如价格高、客户服务差、消费者的选择有限。

特朗普总统和国会都在加大对大型制药公司的压力,探索监管和立法途径,试图迫使药品价格下降。今年3月,参议院举行了一场名为“美国存在垄断问题吗?”今年春天,总统候选人参议员伊丽莎白·沃伦(Elizabeth Warren)呼吁政府撤销拜耳公司(Bayer AG)和孟山都公司(MON.US)的合并,而竞争对手参议员科里·布克(Cory Booker)则提出立法,呼吁冻结大型农业企业的合并。

分析人士正在密切关注美国政府对T-Mobile美国公司(TMUS.US)和Sprint Corp.(S.US)拟议合并的处理情况。这两家公司分别是美国第三和第四大无线运营商。

对反垄断的新关注是一项引人注目的政策转变。自里根总统开启了一个政府不愿干预私营部门的新时代以来,这项政策一直被视为基本稳定的政策。

民主党人倾向于更多地限制大企业,而共和党人则倾向于少一些。但自里根时代以来,他们的反垄断斗争主要是围绕相对狭窄的选择范围展开的,范围在保守派学者设定的范围内,而且主要是少数专家之间的技术名词之争,远没有扩大到更广泛的政治领域。

国会上一次通过反垄断立法是在1976年。政府上一次达成协议拆分美国电话电报公司(T.US)是在1982年。在1992年的总统竞选中,民主党放弃了长期以来在其竞选平台上呼吁更严厉的反垄断,并在接下来的25年里忽视了这一问题作为竞选议题的重要性。

美国各界关于反垄断的三个不同阵营

美国各界关于反垄断的争辩分为三个主要阵营。一群鼓动者呼吁恢复过去对反垄断的强监管,政府更有勇气对大企业的规模和做法施加新的限制。

另一端是自由市场的保守派信徒,他们认为所有关于垄断危机的言论都被过分夸大了,而当前的体系运转良好。

中间是一群中间偏左的学者和政策制定者,他们认为应该发挥更积极的执法作用,但对极左阵营的分裂言论感到畏缩。

在这场辩论中,最具煽动性的声音来自一群由自由派政治家领导的鼓动者,沃伦和同为总统候选人的参议员伯尼-桑德斯,还有试图让民主党在一系列经济问题上向左倾斜的社会活动者和学者。

他们认为,在里根时代,美国的经济政策出现了一个危险的错误转向,削弱政府权利,企业开始做大,而创建一个宽松的反垄断制度是这一错误的核心。他们主张回归更具扩张性的反垄断理念,包括可能会解散那些被视为过于庞大和强大的公司,这一理念曾营造出活跃的竞争环境。

从19世纪末到20世纪70年代的早期,反垄断势力一直强大,主要针对美国钢铁公司(X.US)、标准石油公司和伊士曼柯达(KODK.US)等公司。保护竞争激烈、高效的市场是其中一个目标,另一个目标是保护小企业免受工业革命带来的新巨头的竞争压力。第三个目标是保护民主制度,有观点认为,大企业权力的过度膨胀会促使他们为了自己的利益去影响政策。

反垄断监管的放松促进了美国经济的腾飞

在里根政府和法院采取行动缩小关注范围、将反垄断与经济问题紧密地联系在一起之后,这些目标被搁置一边。他们接受了“消费者福利标准”,该标准表示,只有当存在明显的物价上涨或其他经济危害的危险时,政府才应该限制企业。

很多人认为,这一转变至少在一段时间内促进了经济增长。它还帮助引领了一波新的并购浪潮,以及企业巨头的诞生。在如今主张加大干预力度的团体看来,这些企业巨头颠覆了政府与企业之间的健康权力平衡。

对硅谷来说,不断变化的政治风向尤其引人注目。科技巨头们开创了21世纪,自由派和保守派都将其视为改变经济、赋予普通美国人权力的新贵。

最近,他们因允许传播暴力视频和病毒式虚假新闻账户而受到批评,这些虚假新闻账户甚至干扰到选举,践踏用户隐私,并令中小企业根本就无法预期展开竞争。不过这些公司已经承认了错误,并承诺在许多关键问题上做得更好,他们认为最主要的是虚假信息和保护隐私。

在芝加哥大学(University of Chicago)最近举行的一次反垄断会议上,一位小组主持人要求与会者证明大型科技公司的“危害”,这是提起政府指控所需的证据标准。“我不知道,缅甸的种族灭绝似乎是一种伤害,”主导反垄断指控的维权智库开放市场研究所(Open Markets Institute)研究员马特-斯托勒(Matt Stoller)说道,而Facebook承认其平台曾在2017年被用于煽动该国的种族敌视情绪。

极力支持反垄断的阵营主张恢复到原来的时代,让执法者根据市场结构和公司规模来做决定,而不过度依赖对具体交易的经济分析。

科技巨头的“特殊”监管策略

莉娜-汗(Lina Khan)在2017年耶鲁大学法律期刊上发表的一篇论文为反垄断拥趸们提供了一个定义性的论述,这篇论文详述了亚马逊是如何通过多元结构来规避目前的反垄断认证方式,同时仍在积聚广泛的影响力并威胁到市场良性竞争的。

她列举了亚马逊作为主要在线购物平台的双重角色,作为电商购物平台的同时还在该平台上销售自己的产品,这让它有了优势来支持自己的产品,并挤压竞争对手。她建议,要么迫使亚马逊剥离其中一条业务线,要么让亚马逊像政府控制电力设施那样,把亚马逊当做“天然垄断”来监管。

尽管由左派领导,一些保守派人士已经加入了这个激进组织。德克萨斯州共和党参议员特德-克鲁兹(Ted Cruz)在4月份的参议院听证会上表示:“从任何角度看,如今的大型科技公司几乎都比标准石油(Standard Oil)拆分时规模更大、实力更强。”

保守派还有一个特别诉求,为了保护言论自由,有可能扩大反垄断范围,尤其是那些怀疑Facebook、谷歌和Twitter(TWTR.US)压制保守派观点的人。

共和党参议员布莱克本(Marsha Blackburn)和霍利(Josh Hawley)呼吁对大型科技平台的“市场垄断地位”进行更严格的审查,正如布莱克本所言,“这加剧了人们对(该领域)可能存在的反竞争行为的担忧。”霍利也抨击联邦贸易委员会“软弱无力”。

路易斯安那州共和党司法部长杰夫-兰德里(Jeff Landry)正在帮助组织一个由全国各地的同行组成的两党联盟,探讨针对科技巨头的州一级的反垄断行动。与此同时,约翰-a-博特卡四世(John a . Burtka IV)表示,该杂志去年秋天推出了一个特别项目,希望“发起一场保守派的反垄断运动”。

但也有一批政策制定者和学者反对对反垄断政策进行任何重大改革,多数共和党议员都属于这一阵营。他们认为里根时代的变革是有道理的,而且至今仍然如此,他们认为美国经济在经历了三次长期扩张和创新的爆发之后,取得了效率和进步。

他们将在联邦司法体系中拥有终身任命的法官纳入自己的行列,这些法官已经否决了扩大反垄断范围的企图。

该组织担心过度执法会抑制企业的发展,抑制对利润的合法追求。美国司法部(Justice Department)的两名反垄断官员在2018年的一篇文章中写道,集中度上升的市场“不应引起警惕,也不意味着反垄断的失败”。

至于大型科技公司,这个团体对“这次是不同”说法持怀疑态度。他们指出,在经济史上,对市场扭曲担忧过度一再被认为是杞人忧天。他们列举了关于IBM(IBM.US)的一个时间跨度长达13年的案例,直到1982年被该行业本身击碎,因由是IBM垄断了大型主机业务。几年之内,IBM的市场力量遭受了巨大的打击,不是来自政府,而是来自个人电脑的迅速崛起,这是任何官员都无法预测的。

第三个阵营希望政策讨论能尽量达成一个中间立场,即一方面保留里根时代反垄断框架的核心原则,尤其是主要关注经济分析的原则,但要彻底改革这些原则的运用方式。主导这一群体的是克林顿和奥巴马时期的白宫官员。

“我们的标准并没错,”曾在奥巴马政府司法部工作的耶鲁大学经济学家菲奥娜-斯科特-莫顿说。“问题出在执行不力。”

斯科特-莫顿领导了一群学者,他们试图在现有政策范畴内制定出一个更严格的执行机制。

执行决策通常围绕着预测如果某项并购发生,消费者的境况是好是坏。在目前的标准下,官员和法官主要担心过度执法——除非他们确信消费者会受到伤害,否则不会采取行动。

然而,第三个阵营说,近年来的证据表明,市场不会自行纠正问题,反垄断的不作为会削弱竞争。他们表示,如果并购或商业行为有可能伤害消费者,最好还是以质疑的态度去看待他们,即使没有确凿无疑的证据。

有些人会将合并分析中的举证责任(目前由政府来证明交易是有害的)抛给合并公司,因为合并公司必须证明它们的合并不会损害消费者。参议员克洛布查提出了一项立法,要求对大型并购案进行这样的改革。

该集团还将采取更多措施,阻止大公司收购小公司的企图。这些小公司在交易进行时可能不会构成严重竞争,但如果交易未能达成很可能会成为收购方未来的竞争对手。这一标准本来可能阻止Facebook在2012年收购Instagram,并在2014年收购WhatsApp。

它们还将把合并审查扩大到直接竞争对手之间的交易之外,并恢复里根时代以前常见的做法,即挑战大供应商与其客户之间的“垂直”组合,这种组合可能被用来挤压依赖同一供应商的竞争对手。

特朗普政府对美国电话电报公司收购时代华纳(TWX.US)发起了自上世纪70年代以来的首次诉讼式“垂直合并”挑战,称AT&T可能通过否认或提高时代华纳内容的价格,威胁竞争对手的有线电视运营商。一位联邦法官驳回了政府纸质这项交易的请求。

这一阵营还希望探索扩大传统反垄断执法范围的方法,包括关注企业集中度如何通过抑制招聘竞争从而压低工资,进而损害工人利益。

这个阵营中的许多人认为反垄断法不足以处理科技的独特之处,需要采取额外措施来确保竞争。该组织的一个新模板是哈佛大学的贾森-弗曼(Jason Furman)今年3月为英国政府撰写的一份报告。弗曼曾担任奥巴马总统的首席经济学家。

他提议设立一个新的数字监管机构,赋予其重置市场规则的权力。例如,该报告称,Facebook等大型平台控制用户数据的能力,使得新的竞争对手很难挑战它们的主导地位。作为回应,数字监管机构可能会要求Facebook允许这些数据在不同平台之间传输,就像2003年监管机构要求电信运营商允许客户在携号转网,从而助长了电信行业的竞争一样。

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