东北证券：如果美国政府再度关门，后续如何发展

如果美国政府再度关门，后续如何发展

本文来自东北证券研报《如果美国政府再度关门，后续如何发展》。

报告摘要：

12 月 11 日，美国总统特朗普与国会两院的民主党领袖就拨款修建美墨边境墙一事公开爆发激烈争论，特朗普曾放狠话说，自己“很自豪”用边境安全的由头让政府关门。由此引发了新一次政府关门危机。 如果 12 月 21 之前国会与白宫无法就预算支出达成一致，美国政府将面临再一次的停摆。

自 1976 年以来，美国联邦政府停摆累计近 20 次。我们选取了最近 5次美国政府停摆的原因及结果作为历史经验参考。1995 年 11 月 14 日，国会要求克林顿总统大幅削减财政预算， 被后者拒绝，造成政府停摆;期间双方未达成一致，导致 12 月 16 日政府再度停摆。 最终国会方面做出较大让步，双方达成协议。 2013 年 10 月 1 日，由于国会反对奥巴马的医改方案，造成政府停摆。最终国会方再次较大让步，通过了白宫和参议院的新提案。 2018 年 1 月 20 日，由于两党关于军费、 移民等问题的分歧，导致预算案无法通过，政府再次停摆。最终民主党做出较大让步，特朗普宣称获得胜利。 2 月 9 日由于两党在军费支出上未达成一致，导致政府短暂停摆 5 小时， 随后议案迅速通过，未产生实际影响。

本次政府关门危机，源于特朗普总统与民主党之间关于美墨边境墙修建方面的分歧。 核心问题在于民主党反对建造边境墙，故而限制相关的经费。 2013 年政府关门之后，美国社会明显更加关注政府停摆所带来的经济影响，民众对政府关门的反对意愿愈加强烈。 目前美国经济面临较大的下行压力，美股波动加剧，在此背景下， 即使政府关门，预计双方也会迅速达成和解而让政府重新恢复运作，对经济走势和市场的冲击不会太大。从前几次政府停摆的经验来看，政府停摆对于股市的冲击有限。

从白宫的态度来看，白宫的语气最近有所软化。 而民主党领袖舒默仍未松口，强硬表示不会增加预算。 但从历史经验来看，前几次政府停摆后，总统方面常常占据上风，最终往往是国会方面做出较大让步。故而我们认为民主党方面也不会在此问题上过于强硬。 综合来看，双方都不愿政府停摆造成较大影响。所以我们认为，如果美国联邦政府再度关门，在市场对后续发展已有充分预期的情况下，政府停摆不会造成明显冲击。同时，白宫方面或做出较大让步，可能以其它方式筹集资金，而民主党也不会过于强硬，双方会很快达成协议。

1. 美国政府关门风波再起

12 月 11 日，美国总统特朗普与国会两院的民主党领袖就拨款修建美墨边境墙一事公开爆发激烈争论，特朗普曾放狠话说， 自己“很自豪”用边境安全的由头让政府关门。由此引发了新一次政府关门危机。

通常而言，联邦财政年开始于每年 10 月 1 日，但因为今年国会在 9 月未完成对所有政府部门的支出计划，美国通过了一项临时预算法案以获得更多的时间。临时法案于 12 月 7 日失效，但因为美国对老布什总统逝世的悼念活动，导致预算谈判被延迟至 12 月 21 日，即： 如果 12 月 21 之前国会与白宫无法就预算支出达成一致，美国政府将面临再一次的停摆。

2. 联邦政府停摆机制

在美国，按照 1921 预算与会计法案及 1974 美国国会预算暨截留控制法案等的要求，任何全权预算支出(discretionary spending)必须通过相应的年度政府算出预算案(appropriation bill)的支持方有效。在算出预算案因故延迟的情况下，政府可通过持续决议案(continuing resolution)对预算进行授权。若两者皆未能按时颁布，即称作出现资金缺口(funding gap)。 1981 年，时任司法部长本杰明〃希弗莱蒂对反超支法案(Anti-deficiency Act)进行了诠释，要求当资金缺口出现时，关闭受影响的机构与服务，亦即开始政府停摆。

根据美国的法律，政府预算案必须由众议院发起，参众两院批准，并交总统签署。如国会未能批准预算案或总统拒绝签署，联邦政府将关闭部分机构。自 1976 年以来，美国联邦政府停摆累计近 20 次。

3. 近几次美国政府停摆的经验

自 1976 年以来，美国联邦政府停摆累计近 20 次。我们选取了最近 5 次美国政府停摆的原因及结果作为历史经验参考。

3.1. 共和党拒绝提高赤字预算 1995.11.14

停摆时长： 5 天

停摆原因： 1995 财年结束时，按照克林顿总统(民主党)提出的预算，美国需要提高财政赤字的最高限额，然而众议院议长纽特〃金里奇(共和党)为履行此前中选时削减开支的承诺，拒绝提高财政赤字最高限额，并要求大幅削减预算。对此，时任总统比尔〃克林顿否决了由共和党控制的国会(参众两院当时均被共和党控制)提交的预算法案。

结束停摆： 停摆造成 80 万政府职工待业。 民意调查显示， 46%的民众将政府关门归 咎于国会， 27%归咎于总统。 双方通过了一项持续四周，保持原资金供应 75%的临时决议，同时双方同意了一项长达七年的预算平衡方案，但具体实施细节并未达成一致。

3.2. 赤字预算事件续(七年预算平衡方案受阻) 1995.12.16

停摆时长： 21 天

停摆原因： 11 月的临时协议失效后，双方仍未达成一致。共和党要求总统克林顿的七年预算平衡方案是基于美国国会预算局所提供的数据，而非根据美国行政管理和预算局所提供的数据进行设计(后者给出的统计数据更为乐观)。 克林顿拒绝了这一要求。

结束停摆： 停摆造成 28.4 万政府职工待业。国会与克林顿各做出了一定程度的让步(国会方面让步较大)，达成了为期 7 年的财政平衡方案，包含小幅的削减开支和增税。 停摆结束后克林顿总统的支持率达到高点，为之后的连任打下基础。

3.3. 奥巴马医疗改革受共和党阻挠 2013.10.01

停摆时长： 16 天

停摆原因： 2013 年 9 月 27 日，美国国会参议院(民主党把持)通过了一个避免政府关门的临时预算法案，发给众议院(共和党把持)表决，剔除了此前共和党提议的禁止给奥巴马美国医疗保险改革拨款的内容。

2013 年 9 月 29 日凌晨，美众议院投票通过为期两个半月的临时拨款议案，议案同时要求将奥巴马美国医疗保险改革延期一年实施。

2013 年 9 月 30 日下午 2 点，美参议院否决了众议院的医疗改革延迟要求， 并取消用于实施医改而征收医疗器械税的临时拨款议案。

结束停摆： 在政府停摆期间，约 80 万政府职工待业，另外 130 万政府职工无薪工作。据白宫估计，政府关门一周的损失为 100 亿美元。

 奥巴马急签军方支薪案。

 关于医保法案，民主党的让步仅为采取更严格的收入认证制度。共和党则做出了较大让步，通过了白宫和参议院的提案。 10 月 16 日美国国会参议院和众议院先后投票通过议案，给予联邦政府临时拨款，同时调高公共债务上限。

注：这份由共和党众议员莱恩(Paul Ryan)和民主党参议员默里(Patty Murray)协商而成的预算法案模糊且不够具体，对较为存在困难和分歧的问题采取回避做法。然而国会明年的议程全都是一些具体问题，包括提高举债上限、政府各项目的资金提供、移民政策改革以及通过一项农业法案。

3.4. 两党就军费、移民问题无法达成一致 2018.01.20

停摆时长： 3 天

停摆原因： 由于美国共和、民主两党就军费开支、移民问题等未能达成一致，临时预算案于 19 日晚被参议院否决。因为拿不到预算经费，美国联邦政府进入停摆状态。

主要分歧：

共和党希望增加国防预算方面的开支，而民主党则认为非国防预算开支应该获得同等程度的增加;

共和党不希望在预算案中囊括“追梦人计划”(DACA，童年抵美者暂缓遣返)，而民主党的诉求截然相反;

共和党人还希望民主党同意美墨边境墙的开支计划。

结束停摆： 22 日，特朗普签署了将维持政府运作至 2 月 8 日的财政拨款法案。民主党放弃了关于 DACA 的坚持，特朗普声称这是自己的巨大胜利。

3.5. 军费、移民问题分歧续 2018.02.09

停摆时长： 5 小时

停摆原因： 美国参议院两党领袖达成维持联邦政府运作两年的预算协议，在增加军务和非国防开支共计 3000 亿美元的同时，到 2019 年 3 月之前暂时不再考虑债务

限，并将移民改革法案的讨论和支出法案脱勾。但是由于来自肯塔基州的共和党籍参议员 Rand Paul 反对，参议院无法达成一致，不得不推迟预算案的投票。

结束停摆： 2 月 6 日，美国众议院通过了临时预算法案，为美国联邦政府提供资金到 2018 年 3 月 23 日。国会还通过了未来两年政府预算案，在 2018 和 2019 财年提高预算上限超过 2000 亿美元， 推动避免两年内政府关门的危险。

4. 政府停摆影响较大，双方预计很快和解

本次政府关门危机，源于特朗普总统与民主党之间关于美墨边境墙修建方面的分歧。 特朗普总统为履行竞选时的承诺，希望获得 50 亿美元的预算用于修筑美墨边境墙，而民主党则坚持此预算最多不能超过 16 亿美元。 事实上，双方的争端不在于钱的问题， 34 亿美元的预算差相对于政府停摆造成的影响可谓微乎其微， 核心问题在于民主党反对建造边境墙，故而限制相关的经费。

如果政府停摆，美国全国 210 万公务员中，将有约 80 万人会受影响，其中 40%的人会被迫放无薪假，其余 60%的人由于属必要岗位，因此仍须在无薪下继续工作。在2013 年 10 月美国政府停摆后，标准普尔公司曾指出，美国政府“关门”至少造成美国经济损失 240 亿美元。据白宫估计，政府关门一周的损失为 100 亿美元。可见美国政府关门的辐射性影响很大。

2013 年政府关门之后，美国社会明显更加关注政府停摆所带来的经济影响，民众对政府关门的反对意愿愈加强烈。这也是今年年初政府再度关门之后，双方迅速达成临时协议的原因。目前美国经济面临较大的下行压力，美股波动加剧，在此背景，即使政府关门，预计双方也会迅速达成和解而让政府重新恢复运作，对经济走势和市场的冲击不会太大。从前几次政府停摆的经验来看，政府停摆对于股市的冲击有限， 1995-1996 年的政府停摆和 2013 年的政府停摆中，股市轻微下跌; 2018 年政府停摆中，股指不降反升。

从白宫的态度来看，白宫的语气最近有所软化。白宫新闻发言人桑德斯对福克斯新闻表示，白宫最终不希望关闭政府，“我们想要关闭的是边境”。这与之前特朗普

称的“很自豪让政府关门”相比有较明显的转变。桑德斯表示，白宫有其他方法筹措齐建墙所需的 50 亿美元。 而民主党领袖舒默仍未松口，强硬表示不会增加预算。

但从历史经验来看，前几次政府停摆后，总统方面常常占据上风，最终往往是国会方面做出较大让步。 尤其是 1995-1996 年的政府停摆，直接导致了控制国会的共

党方面支持率大幅下降，进而影响到了 1996 年的总统大选。 故而我们认为民主党方面也不会在此问题上过于强硬。

综合来看，双方都不愿政府停摆造成较大影响。所以我们认为，如果美国联邦政府再度关门，在市场对后续发展已有充分预期的情况下，政府停摆不会造成明显冲击。

同时，白宫方面或做出较大让步，可能以其它方式筹集资金，而民主党也不会过于强硬，双方会很快达成协议